作者：伊萊·弗里德曼（Eli Friedman）
譯者：陳定山
本文作者是美國康奈爾大學全球勞工與勞動研究的教授。
封面圖片“民工春運圖” ，來自《公民好學》網。
中國要廢除戶口制度？2026年5月18日，中國國務院發佈了一份關於公共服務的新指導方針，隨後這一問題引發了大量評論。幾十年來，來自不同政治立場的分析人士一直呼籲廢除戶口制度。這個時機是否到來了？大多數經濟學家認為，戶口制度導致勞動力市場失靈，並抑制了國內消費。另一方面，社會主義者和其他進步派人士則批評戶口制度造成公民身份分級體系以及巨大的社會服務差異，認為這些必然導致跨越代際的嚴重不平等。但過去幾周，越來越多人樂觀地認為，這一命令經濟（command economy）時代的遺跡終要消亡了。
然而，關於結束戶口制度這個討論，幾乎與中國資本主義改革一樣悠久。1994年，當大規模的農村人口向城市的遷移剛剛開始，《南華早報》就曾以「戶口制度即將廢除」為題刊發報道（Chan and Buckingham 2008, 583）。雖然當時並未廢除，但六年後國家發展計劃委員會（譯者注：後改名「發改委」）宣佈：「中國計劃在未來五年內廢除該制度。」（Xinhua 2001）。又過了四年，《紐約時報》輕信地報導稱：「中國計劃在11個省份取消城鄉居民的法律區分。」（Kahn 2005）。針對這一系列破滅的希望、誤讀以及某些別有用心的宣傳，陳金永和威爾·白金漢於2008年在《中國季刊》上發表了一篇里程碑式的文章，明確回答：不，戶口制度或許正在發生變化，但它不是在消失中。
陳和白金漢發表該文已近二十年，這場爭論從未平息。值得注意的是，中國中央政府於2013年宣佈了一項「新型城鎮化計劃」，要求到2020年將戶口制度「建立在居住地和工作地基礎上」（An 2013）。為了爭取讓新計劃得到支援，官方媒體報導稱，習近平本人在其2001年的博士論文中曾指出「歷史趨勢指向戶口制度的廢除」並認為應實現社會服務的均等化（China Daily 2014）。在《南華早報》那篇預言戶口制度消亡的頭條報導發表三十年後，《環球時報》——其態度較之20世紀末的同行們顯得更為謹慎——發問：「中國的戶口制度正在消失嗎？」（Global Times 2023年
從以上簡要概述，可見過去幾十年有關戶口制度的討論，總是重複出現充滿希望、或許有些天真爛漫的意見，如同電影Groundhog day（港譯《偷天情緣》，台譯《今天暫時停止》）所描述的一樣。既然中央政府及其批評者似乎達成了共識，那麼戶口制度為何依然存在？雖然它顯然並未廢除，但究竟發生了什麼變化？當下這一時刻有何不同之處（如果真有的話）？而真正具有解放意義的戶口制度廢除又會是什麼樣子？
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首先，戶口制度是一種通過控制人口流動來加強對農村人口剝削的工具。中國現代戶口制度借鑒了蘇聯的「普羅皮斯卡」（propiska）內部護照制度，於1958年正式實施。這一新制度將提供社會福利與特定地點掛鈎。離開戶口登記地，就意味喪失獲取國家提供各項福利的權利，包括醫療、教育、養老以及當時的糧食配給。人口劃分為城鄉兩類，前者享有更廣泛的服務權益，而後者則享有農村集體所有權。同樣重要且常被忽視的是，人們被固定在特定的城市或村莊。例如，人們無法隨心所欲地從山西省的小城市遷往北京。城市之間的等級關係往往與城鄉之間的關係同樣重要。最後，戶口制度過去是、現在依然是一個高度分散的制度，因為它由地級警察部門管理。因此，中央政府對地方如何管理當地公民身份的控制力有限。
在中國劇烈的政治經濟變革中，由戶口制度維繫的流動機制呈現出不同面貌。在毛澤東時代，將農民束縛在原地對於原始積累至關重要（Hung 2015）。當時政府通過「價格剪刀差」從農村榨取價值，用於投資重工業。但當沿海地區在20世紀80年代向私營資本開放時，這支龐大、廉價且在政治上受排斥的「剩餘勞動力」被視為中國吸引資本的首要比較優勢——先是吸引資本進入經濟特區，隨後範圍進一步擴大。直到21世紀初，警方仍會騷擾並拘留他們懷疑為非法外來人口的人員。若其無法出示「臨時居住證」，便將其遣返回農村的「畜欄」。這一制度使城市得以「按需」獲取農村勞動力：在這些充滿活力的年輕人正值壯年時吸納他們到城市勞動，待其身軀或精神榨乾後再驅逐回鄉村。市政府與跨國企業巨頭勾結，從這群遭受政治壓迫的工人階級身上榨取數十億利潤，同時將教育、生活保障和養老等成本轉嫁給農村。從這個意義上說，戶口制度及其伴隨的對農民工階級的剝削，或許正是支撐以資本為中心的中美友好關係（如今已不復存在）的根本社會制度。在毛澤東時代，農民困在農村的貧困之中；而在資本主義轉型時期，他們雖然實際安置在城市，卻不得不背負著「用完即棄」的標籤去勞作。
這種對腹地的榨取關係，過去如此，現在依然如此，且因高度分散的社會福利體系而愈發加劇。自20世紀90年代以來，提供公共服務的財政負擔越來越重地落在地方政府肩上。其毫不意外的後果便是，社會福利在品質和覆蓋範圍上的不平等日益加劇。北京市民能夠享受優質的醫院、相對豐厚的養老金，並享有優先進入全國頂尖中小學和大學的權利。另一方面，在城市邊界另一側的河北省，當地居民卻面臨著極其嚴峻的緊縮局面，以至於去年冬天許多人無力支付取暖費（Howe 2026）。在許多城市居民的保護主義和本土主義思維中，每多一個允許進城的農民，就意味著他們父母少一張病床，子女少一個大學名額。廢除戶口制度將徹底改變中國社會權力樞紐上的人命政治的博弈格局。
這就是城市本土主義的物質基礎：出口企業及其供應鏈主宰者——其中中國本土企業所占比例日益增加，而非外資企業——需要廉價勞動力，而城市居民則希望優先享有國家補貼的社會再生產基礎設施。這兩者是中國最具影響力的群體之一。因此，真正具有進步意義的戶口制度廢除，不僅意味著允許人們在全國範圍內自由流動——這只是新自由主義者所宣導的狹隘自由觀——更意味著社會保護水準的顯著提升，使人們無需居住在富裕的特大城市也能享受優質服務。這將需要打破財政分權下的城市堡壘，並從國家層面開始重新構建養老、醫療保險和教育體系。為了實現全國範圍內的平等，富裕城市的特權將受到削弱。北京官員的子女在報考北京大學和清華大學時，將面臨更為激烈的競爭。上海和深圳等城市將不得不放棄對其數以千億元計的城市養老基金控制權。這樣的項目耗資巨大，必須依靠對富人和資本徵稅來籌集資金。它可能還會推高企業運營成本，並削弱中國占主導地位的出口體系（這種體系本來就是問題）。正因為徹底廢除戶口制度需要深刻的財政和社會改革，數十年來始終遭到暗中反對、阻撓和削弱。
話雖如此，中國的人口流動制度已經發生了變化。或許最重要的改革發生在2003年，當時名叫孫志剛的外來務工人員因無法出示居住證，在廣州遭警方拘留並毆打致死。後來人們發現孫志剛是一名大學畢業生（並非「僅僅」是一名農民工），引發公眾的強烈憤慨，直接導致臭名昭著的「收容遣送」制度的廢除。儘管戶口制度仍由地方警察部門管理並執行，但警察已喪失了將農村居民驅逐出城市的法律權利——這是社會正義的一大勝利。
總體而言，戶口制度的限制性已有所減弱。與上一代相比，符合城市戶口條件的人口比例大幅提高（Economist 2026）。儘管這一高度碎片化的體系存在不均衡現象，但同一地級市範圍內的人口從農業戶口轉為非農業戶口已變得更為容易，從而獲得了得到更好社會服務的機會。特別是在近年來城鎮化進程顯著加快的中小城市，農村人口獲得當地城市戶口的難度已大幅降低。人口流動機制不再像過去那樣充滿強制性，也不再是那種僵化的排他性制度。
儘管城鄉界限已相對淡化，但社會空間等級結構的轉變實際上催生了新的不平等形式。最重要的是，那些規模最大、最富裕的城市——絕非巧合的是，這些地方的社會服務水準也遙遙領先——依然是特權階層高度設防的堡壘。例如，河南農民如今要獲得當地縣城戶口已非難事，但獲得北京市民身份及其所帶來的一切權益的機率依然微乎其微。事實上，許多生活在小城市的農民希望保留農村戶口，是因為其附帶的土地權利（Zhan 2017）：擁有土地權利，比轉為小城鎮城市戶口後所能獲得的那點微不足道的公共服務升級要好得多。
效仿加拿大的公民身份制度，各大城市已推行獲得戶籍「積分落戶」來篩選人口，其中房產所有權是積分最重要的指標。同樣，許多富裕城市也推出了「人才」計劃，以當地戶口作為誘餌，吸引具備特定人力資本構成的人才。這種重新構建的社會空間等級體系所導致的後果，我稱之為「倒置福利國家」，即一種將資源導向社會結構頂端，並將那些名義上的公共資源獲取權限制在那些已經擁有大量經濟和文化資本的人群之中的體系（Friedman 2022）。毛澤東時代的身份區分，曾作為一種社會等級劃分而釋放出大量不當人來看待的、可供剝削的人口，從而推動了資本主義的繁榮；儘管這些舊有的身份區分仍在社會空間等級中殘留，但階級再生產卻日益由市場化的差異所驅動。
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最近發佈的《國務院關於推行常住地提供基本公共服務的實施意見》中，大部分（但並非全部）內容都在重複關於將非本地戶口持有者納入社會服務體系的陳詞濫調。該《意見》將其核心目標定為推動「常住地提供基本公共服務，逐步消除公共服務與戶籍的掛鈎」。不過，必須指出的是，該文件中出現的許多積極表述，如「均等化」，在過去二十年早已是老生常談。
最樂觀的表述涉及社會保險（即失業保險、育兒假、工傷保險、醫療保險和養老金）。該《意見》用極為直白的語言呼籲「全面取消」對非本地戶口居民在居住地參加社會保險的任何限制。在我看來，該《意見》中最引人注目的句子是：「完善全國範圍內的職工基本養老金統籌」，同時建議在省級層面統籌醫療、工傷和失業保險。財政統籌可能是中央政府實現社會服務均等化的最重要一步，儘管這僅僅是一句話。因此，我們應保持適度期待。
該意見書還涉及基於積分的居住資格制度，即「分級公共服務供給」。這一制度允許各城市有條件地提供公立學校及其他公共服務，並對擁有房產、具備特定技能以及長期繳納地方稅的人群給予積極優待。雖然意見書重申地方政府仍可採用積分制評估標準，但要求其「逐步減少等級數量……並降低准入門檻」。意見書在措辭最為強硬的部分明確指出，地方政府「不得將最高學歷、職務頭銜或納稅額作為限制性因素」（黑體部分為原文所加）。但值得注意的是，文本中並未提及房產所有權問題。
當然，其中也存在一些問題。該《意見》通過巧妙使用「符合條件者」這一令人不安的表述，為歧視流動人口留下了空間。這一在教育和社會政策中常見的術語意味著，地方政府可以建立自己的篩選機制來決定服務對象。在涉及「一線」城市特權最具爭議的堡壘之一即高考時，國務院為各城市提供了一條明確的退路。該《意見》並未明確聲明戶口在大學錄取中將不再起作用，而是重申了現有政策，即各地可允許符合條件的農民工子弟參加高中和大學入學考試。可以肯定的是，北京、上海或其他擁有頂尖大學的大都市，其大學錄取政策不會放寬。在涉及公共租賃住房和就業幫助時，同樣使用了「符合條件者」這一表述。可見在關鍵方面，中央政府已明確給地方政府開了綠燈，允許其繼續將社會服務視為特權而非權利。」
或許最令人困惑的問題在於，就在非正規和不穩定就業形式激增的當下，養老金、醫療保健和失業救濟卻只能通過雇傭關係來取得。據中國政府自身估算，城市就業總量的40%屬於所謂的「靈活就業」（即缺乏勞動合同保障）——這些就業大多或完全游離於社會福利體系之外。毫無疑問，在勞動力市場最不穩定的群體中，外來務工人員所占比例極高。《意見》中關於將非正規就業人員納入社會保險體系的表述，不過是老生常談，且迄今為止毫無實質意義。關於非正規工人的問題，該《意見》所能提出的最好建議，不過是「研究鼓勵靈活就業人員[參加養老保險]的政策」。這實在難以給人信心。儘管無法直言，但國務院在非正規就業這一關鍵問題上的舉棋不定，揭示出一種直覺：解決社會服務不平等問題的出路，正日益成為階級力量的較量。
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儘管近幾周評論界言辭激昂，但該《意見》仍體現了政府對戶口改革採取一種邊緣化、試探性的態度。鑒於數十年來，強大的既得利益集團屢次阻撓了超越戶口制度的呼聲，如今發生實質性變革的可能性是否比過去更大？
一方面，對中國而言，現在正是建立一個不分身份、覆蓋全國的社會服務供給體系的最佳時機。中國比以往任何時候都更加富裕，其城市尤其集中了巨大的財富。幾十年來，城市馬爾薩斯主義者聲稱城市不能超過其「承載能力」，必須維持現有的「過濾機制」。當城市面臨生育率急劇下降、兒童數量不足以填滿學校的情況時，這一論點已越來越站不住腳。隨著國際移民接近於零以及全國人口的減少，中國從未擁有過的、如此令人期待的財富與人口比例出現了。中國的人均社會支出遠低於發展水準相當的其他國家（更遠低於經合組織國家），因此即使僅達到平均水準，也將標誌著重大進步。
儘管結構性能力顯然已經具備，但整個政治大環境對普惠型社會支出變得更加敵視。習近平本人對社會保障相當抵觸，他在2021年的一次重要講話中指出：「即使將來發展水準更高、財力更雄厚了，也不能提過高的目標，搞過頭的保障，堅決防止落入『福利主義』養懶漢的陷阱。」（Caixin 2021年）與美國的霸權之爭，以及與更多國家的經濟競爭，也使國家內部的右翼勢力更加有恃無恐，要求增加對科技和軍備的投入。2026年3月發佈的最新「五年規劃」極度側重於供應鏈、國家安全和科技——人工智慧是該報告中提及頻率最高的術語，且遙遙領先於其他術語（Hofman 2026）。另一方面，「共同富裕」的提及次數則墊底，較上一份「五年計劃」減少了半數以上。中國的龐大資源正投入到開發可商業化的技術，建立覆蓋全球的供應鏈主導地位，以及軍事現代化和擴張之中。社會保障不僅降為次要優先事項，習近平還明確表示，國家希望維持市場機制來鞭策民眾。最後，只要讓地方政府承擔社會保護的成本，就不可能建立起健全的社會福利體系。隨著房地產泡沫的破滅，全國各地的地方政府正面臨財政危機，許多地方已開始實施緊縮措施，有些甚至無法按時支付公職人員工資。該《意見》也未提及中央政府將增加新的財政支出以支持戶口制度改革必然帶來的開支增長。如果沒有中央政府的財政轉移支付，地方政府將強烈抵制任何新的財政支出義務。
要真正實現進步的戶口制度廢除，需要巨大的政治力量來克服特權階層城市居民以及沉迷於超額剝削勞動力的資本家的阻力。這種力量不可能來自社會，因為社會運動——尤其是勞工運動——在中共眼中是不可容忍的。此外，鑒於國家在戶口改革和擴大國內消費等既定目標上舉步維艱、屢屢受挫，目前顯然尚無足夠強大的內部力量能夠推動重大變革。相反，反對這種根本性改革的勢力十分龐大。然而，戶口制度確實已經發生了變化。毫無疑問，它在社會生活中的核心地位已不如上一代人時期那樣重要。國家主導的漸進式改革使得不平等的更大份額由市場而非僅靠戶口來決定。正如美國的種族資本主義在缺乏正式種族等級制度的情況下仍會產生種族主義的社會結果，中國正處於社會不平等日益固化的軌道上，但殘餘的毛主義地位等級制度的重要性已然減弱。在當代中國超資本主義競爭的背景下，廢除戶口制度雖是確保無條件的生存與繁榮的必要步驟，但這一舉措已日益失去效果。
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